Francesco Messineo
Summary – Things Could Only Get Better: Al‑Jedda beyond Behrami
The Multinational Force in Iraq (MNF-I) was authorized to use
force (and, arguably, to intern persons) by UNSCR 1511(2003) and
1546(2004). British MNF-I troops detained Al-Jedda without charge
or trial for ‘imperative reasons of security in Iraq’ from October 2004
to December 2007. Should Al-Jedda’s internment be deemed an act
of the United Kingdom under international law? In Behrami and
Saramati, the European Court of Human Rights (ECtHR) had held that
the detention of Saramati at the orders of Norwegian K-FOR soldiers
operating in Kosovo under the authorization of UNSCR 1244(1999)
should be attributed solely to the United Nations, not Norway, because
the UN exercised ‘ultimate authority and control’ over K-FOR. In spite
of this precedent, the House of Lords (in 2007) and the European Court
of Human Rights (in 2011) agreed that the conduct of British troops
detaining Al-Jedda could be attributed solely to the United Kingdom,
and not to the United Nations, because no UN control existed over the
MNF-I.
This article argues that, although ostensibly adopting Lord Bingham’s
unpersuasive distinguishing of Behrami on the facts, the ECtHR actually
sought to overrule the much‑criticised Behrami decision in Al-Jedda.
This is for two reasons. First, contrary to what was implied in Behrami,
the ECtHR openly recognized that attribution rules are not exclusive: a
conduct may well be attributed both to the UN and a member state at the
same time. Second, the ECtHR (ambiguously) acknowledged that the
test of ‘effective control’ (now codified in Article 7 of the ILC’s Articles
on the Responsibility of International Organizations) may have been
better than Behrami’s unsupported ‘ultimate authority and control’ test.
Résumé – Les choses ne pourrait qu’aller mieux: Al-Jedda au-delà de Behrami
La force multinationale en Irak (MNF-I) a été autorisée à utiliser la force
(et, on pourrait argumenter, à interner des personnes) par les résolutions
du Conseil de Sécurité des Nations Unies 1511(2003) et 1546(2004).
Les troupes britanniques MFN-I ont détenu Al-Jedda sans inculpation ni
jugement pour « des raisons impérieuses de sécurité en Irak » d’octobre
2004 à décembre 2007. Est-ce que l’internement d’Al-Jedda serait
considéré comme un acte attribuable au Royaume-Uni selon le droit
international ? Dans l’affaire Behrami et Saramati, la Cour Européenne
des Droits de l’Homme (CrEDH) a statué sur le fait que la détention de
Saramati ordonnée par les soldats de la K-FOR norvégienne qui opèrent
au Kosovo sous autorisation de la résolution du Conseil de Sécurité des
Nations Unies 1244(1999) devrait être attribuée aux Nations Unies et
non à la Norvège car les Nations Unies exerçaient « une autorité et un
contrôle ultimes » sur la K-FOR. En dépit de ce précédent, la Chambre
des Lords (en 2007) et la CrEDH (en 2011) ont conclu que la conduite
des troupes britanniques consistant à détenir Al-Jedda pouvait être
attribué au Royaume-Uni seul, et non aux Nations Unies parce qu’il
n’existait aucun contrôle de cette organisation sur les MNF-I.
Cet article soutient que, bien qu’adoptant ostensiblement l’opinion
non-convaincante de Lord Bingham faisant la distinction avec l’affaire
Behrami sur les faits, la CrEDH a finalement tenté de renverser la trèscontroversée
décision Behrami dans l’affaire Al-Jedda et ce, pour deux
raisons. Dans un premier temps, contrairement à ce qui a été soulevé
dans l’affaire Behrami, la CrEDH a ouvertement reconnu que les règles
de l’attribution ne sont pas exclusives : une conduite peut très bien être
attribuée aux deux parties à la fois, les Nations Unies et l’Etat Partie.
Dans un deuxième temps, la CrEDH a, de manière ambiguë, reconnu
que le test du « contrôle effectif » (dorénavant codifié à l’article 7 du
projet d’articles sur la responsabilité des Organisations Internationales)
pourrait avoir été plus pertinent que le test de « l’autorité et du contrôle
ultimes ».
Samenvatting – Het kon alleen maar beter worden: van Behrami naar Al‑Jedda
De Multinationale Troepenmacht in Irak (MNF-I) was geautoriseerd
om geweld te gebruiken (en, wellicht, om personen gevangen te
nemen) door Verenigde Naties’ Veiligheids Raad resoluties (VNVRR)
1511(2003) en 1546(2004). Britse MNF-I troepen hielden Al-Jedda
gevangen van oktober 2004 tot december 2007 zonder beschuldigingen
tegen hem in te brengen of hem voor een rechter te brengen wegens
`volstrekte noodzakelijkheid voor veiligheid van de gevangenhoudende
mogendheid’. Moet de gevangenhouding van Al-Jedda gezien worden
als een handeling van het Verenigd Koninkrijk onder internationaal
recht? In Behrami en Saramati stelde het Europese Hof voor de
Rechten van de Mens (EHRM) dat de verantwoordelijkheid voor de
detentie van Saramati op bevel van Noorweegse K-FOR soldaten die
in Kosovo opereerden onder VNVRR 1244(1999), enkel moest worden
toegeschreven aan de Verenigde Naties (VN), en niet aan Noorwegen,
omdat de VN doorslaggevende beslissingsbevoegdheid en controle
(ultimate control and authority) had over K-FOR. Ondanks dit precedent
waren het Britse House of Lords (in 2007) and het EHRM (in 2011)
het erover eens dat de handelingen van de Britse troepen die Al-Jedda
in detentie hielden enkel aan het Verenigd Koninkrijk toe te schrijven
waren, en niet aan de VN, omdat er geen VN controle bestond over
de MNF-I.
Dit artikel beargumenteert dat, ondanks dat het EHRM ogenschijnlijk
de onovertuigende onderscheiding die Lord Bingham maakt in de
feiten van Behrami overneemt, het EHRM eigenlijk trachtte haar veel
bekritiseerde Behrami uitspraak terzijde te schuiven. Dit komt voort
uit twee overwegingen. Ten eerste heeft het EHRM, in tegenstelling
tot wat werd geïmpliceerd in Behrami, openlijk erkend dat de regels
betreffende verantwoordelijkheid voor handelingen niet exclusief
zijn: een gedraging kan op hetzelfde moment aan zowel de VN als
een lidstaat worden toegeschreven. Ten tweede, het EHRM heeft (zij
het dubbelzinnig) erkend dat de feitelijke controle (‘effective control’)
test (nu gecodificeert in artikel 7 van het CIR’s artikelen inzake
aansprakelijkheid van international organisaties) wellicht geschikter
was dan de ‘doorslaggevende beslissingsbevoegdheid en controle’ test
uit Behrami, die weinig steun heeft gegenereerd.
Zusammenfassung – Es konnte nur besser werden: Abänderung der Behrami-Rechtsprechung in Al-Jedda
Die multinationalen Streitkräfte im Irak (MNF-I) waren durch die
Resolutionen 1511(2003) und 1546(2004) des UN-Sicherheitsrates
zum Einsatz von Gewalt (und wohl auch zur Verhaftung von Personen)
ermächtigt. Britische MNF-I Streitkräfte hielten Al-Jedda ohne Anklage
und ohne Strafverfahren von Oktober 2004 bis Dezember 2007 aus
„zwingenden Gründen der Sicherheit im Irak“ in Untersuchungshaft.
Sollte die Inhaftierung Al-Jeddas völkerrechtlich als Handlung des
Vereinigten Königreichs behandelt werden? In Behrami und Saramati hat
der Europäische Gerichtshof für Menschenrecht (EGMR) entschieden,
dass die Verhaftung Saramatis auf Befehl von norwegischen K-FOR
Soldaten, die im Kosovo infolge der Ermächtigung durch Resolution
1244(1999) des UN-Sicherheitsrates eingesetzt waren, allein den
Vereinten Nationen und nicht Norwegen zuzurechnen sei, da die
Vereinten Nationen die „letzte Entscheidungsgewalt und Kontrolle“ über
K-FOR behielten. Trotz dieses Präzedenzfalles stimmen nun das House
of Lords (2007) und der Europäische Gerichtshof für Menschenrecht
(2011) darin überein, dass das Verhalten der britischen Streitkräfte, die
Al-Jedda inhaftierten, allein dem Vereinigten Königreicht und nicht den
Vereinten Nationen zuzurechnen sei, da keine Kontrolle der Vereinten
Nationen über die MNF-I gegeben war.
Der vorliegende Aufsatz zeigt auf, dass der EGMR, obwohl er sich
vordergründig Lord Binghams wenig überzeugender Argumentation
zur Unterscheidung der beiden Fällen in Anbetracht ihres jeweiligen
Sachverhaltes anschließt, die vielkritisierte Behrami-Rechtsprechung in
Al-Jedda abgeändert hat. Dies ist aus zweierlei Gründen der Fall. Erstens
hat der EGMR nunmehr offen anerkannt, dass Zurechnungsnormen
nicht ausschließlich sind: ein Verhalten kann gleichzeitig den Vereinten
Nationen und einem Mitgliedsstaat zugerechnet werden. Zweitens
hat der EMGR (etwas zweideutig) anerkannt, dass der Maßstab der
“effektiven Kontrolle” (nunmehr in Artikel 7 der Artikelentwürfe
der UN-Völkerrechtskommission über die Verantwortlichkeit von
internationalen Organisationen kodifiziert) ein besserer Maßstab
sein könnte als der in Behrami angelegte Maßstab der „letzten
Entscheidungsgewalt und Kontrolle“.
Riassunto – Poteva solo andar meglio: Al-Jedda oltre Behrami
La Coalizione Multinazionale in Iraq (‘la Coalizione’) era stata
autorizzata ad usare la forza militare (e, secondo alcuni, a detenere
senza accusa né processo soggetti ritenuti pericolosi) dal Consiglio
di Sicurezza delle Nazioni Unite con le risoluzioni 1511(2003)
e 1546(2004). Le forze britanniche appartenenti alla Coalizione
arrestarono e mantennero Al‑Jedda in detenzione senza accusa né
processo per ‘ragioni imperative di sicurezza in Iraq’ dall’Ottobre del
2004 al Dicembre del 2007. Si poteva considerare tale detenzione un
atto del Regno Unito secondo il diritto internazionale? Nel caso Behrami
e Saramati, la Corte Europea dei Diritti Umani aveva ritenuto che la
detenzione di Saramati per ordine di soldati norvegesi appartenenti alla
forza multinazionale operante in Kosovo (K-FOR) e autorizzata dal
Consiglio di Sicurezza con la risoluzione 1244(1999), era da ritenersi
attribuibile solo alle Nazioni Unite, e non alla Norvegia, giacché l’ONU
esercitava ‘il controllo e l’autorità finale’ (ultimate authority and
control) nei confronti della forza K-FOR. Malgrado tale precedente,
sia la Camera dei Lord (in sede giurisdizionale, nel 2007) sia la Corte
Europea dei Diritti Umani (nel 2011) hanno ritenuto che la condotta
delle truppe britanniche che imprigionarono Al-Jedda fosse da attribuirsi
esclusivamente al Regno Unito, e non all’ONU, poiché non vi era alcun
controllo da parte dell’ONU sulle forze MNF-I.
Questo articolo intende sostenere che, malgrado la Corte Europea abbia
apparentemente condiviso la linea argomentativa di Lord Bingham al
fine di distinguere i fatti del caso Behrami da quelli di Al-Jedda, in realtà
la decisione in Al-Jedda costituisca un sostanziale superamento della
controversa decisione in Behrami. Ciò per due motivi. Anzitutto, la
Corte Europea ha finalmente riconosciuto, contra Behrami, che le regole
sull’attribuzione della condotta non sono esclusive: è ben possibile che
un atto o un’omissione siano attribuiti contemporaneamente all’ONU e
ad uno Stato. In secondo luogo, la Corte ha (ambiguamente) riconosciuto
che il test del ‘controllo effettivo’ (effective control), ora codificato
nell’Articolo 7 del Progetto di Articoli della Commissione di Diritto
Internazionale sulla Responsabilità delle Organizzazioni Internazionali,
era forse più corretto rispetto a quello erroneamente adottato nel caso
Behrami (‘controllo ed autorità finale’).
Resumen – Un cambio a mejor: Al-Jedda frente a Behrami.
La Fuerza Multinacional en Irak (“MNF-I”) fue autorizada en su
momento para hacer uso de la fuerza (y, aunque dudosamente, para
detener individuos sin formulación de cargo alguno) en virtud a las
Resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas Núms.
1511(2003) y 1546(2004). Tropas británicas pertenecientes a la MNF-
1 detuvieron “por razones imperiosas de seguridad” y mantuvieron a
Al-Jedda privado de libertad y sin formular cargo o acusación alguna
contra él de octubre de 2004 a diciembre de 2007. ¿Se puede considerar
esta detención un acto del Reino Unido llevado a cabo en cumplimiento
del Derecho Intenacional? En el caso Behrami y Saramati, el Tribunal
Europeo de los Derechos Humanos sostuvo que la detención de
Behrami por tropas noruegas pertenecientes a la fuerza multinacional
que operaba en Kosovo (“KFOR”) en virtud a la autorización contenida
en la Resolución del Consejo de Seguridad de las NN. UU. Núm.
1244(1999), debía ser atribuída exclusivamente a las Naciones Unidas,
y no a Noruega, porque aquella era la entidad que ejercitaba el “control
y autoridad suprema” de la KFOR. A pesar de este precedente, tanto la
Cámara de los Lores británica (en funciones judiciales en 2007) como
el Tribunal Europeo de los Derechos Humanos (“TEDH”) en 2011 han
mantenido que la detención de Al-Jedda por las tropas británicas era
un hecho atribuíble exclusivamente al Reino Unido, y no a las NN.
UU., porque en el caso de la MNF-I no existía un control efectivo de
las Naciones Unidas sobre las tropas que integraban dicha coalición.
El presente artículo tiene por objeto demostrar que, a pesar de
mantenerse los mismos poco convincientes argumentos de la Cámara
de los Lores en cuanto a distinguir los hechos del caso Behrami de los
del caso Al-Jedda, la decisión del TEDH en el caso Al-Jedda supone
una superación de la controvertida decisión adoptada inicialmente
en el caso Behrami. Esto por dos motivos. Primero, porque el TEDH
reconoce definitivamente, en contra de lo que parecía desprenderse
del caso Behrami, que las reglas de atribución de una conducta no son
exclusivas y que los efectos de una acción u omisión pueden atribuirse
simultáneamente tanto a las NN. UU. como a un Estado. Segundo,
dicho tribunal reconoce ahora (no sin ambigüedad) que el criterio del
“control efectivo” (recogido en el art. 7 del Proyecto de Artículos de
la Comisión de Derecho Internacional sobre la Responsabilidad de
las Organizaciones Internacionales) es mucho más acertado que el
criterio menos consistente de “control y autoridad suprema” seguido
en Behrami.
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